Argentina: Historia de las Obras Sociales (II y último)

El sistema de Obras Sociales (OS) se consolidó como tal en 1970, bajo el gobierno autoritario del general Onganía, a través de la Ley 18.610; aunque estas existían desde mucho antes la modalidad que asumían no era la que hoy conocemos. Las OS durante las décadas del 50 y del 60 formaban un conjunto heterogéneo, con regímenes extremadamente variados de prestaciones, brindadas solo en parte a través de servicios propios; históricamente, el rasgo central de este subsector fue el carácter obligatorio de la adhesión y la organización por rama de actividad a través de instituciones que cubren las contingencias de salud y proveen infraestructura de turismo y asistencia social a los trabajadores en relación de dependencia (sobre todo a partir de Obras Sociales sindicales) y a los jubilados del régimen nacional de previsión social a través del Programa de Asistencia Médico Integral (PAMI). Este subsector se constituye como un seguro social para la protección de los trabajadores asalariados (y sus familiares directos) cuyo aporte es obligatorio y se realiza a través de las contribuciones tanto del empleador como del empleado.

Reglamentación del sistema de OS en el marco de un Sistema de Seguro de Salud.

La discontinuidad de la legislación caracterizó los años siguientes hasta finales de la década de los '80. En 1974 la Ley 20.748 del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) y su acompañante la Ley 20.749 de Carrera Sanitaria Nacional, que respondía a la concepción de un servicio nacional de salud, tuvo una recia oposición del entonces fuerte poder sindical y no llegó a implementarse más que parcialmente, para ser anulada en 1980 por la Ley 22.269 del llamado proceso militar, a su vez, de consistente contenido antisindical. Con la restauración de la democracia en 1983, comenzó una revisión legislativa con el propósito de implementar un seguro nacional de cobertura universal, que fue marcadamente retrasada por la presión sindical hasta la demorada sanción de dos leyes mellizas, la 23.660, de Obras Sociales y la 23.661, del Seguro Nacional de Salud, con fecha 29 de diciembre de 1989; estas normas fueron reglamentadas en 1993, dentro de un marco político de desrregulación tendiente a lograr la optimización prestacional y administrativa de las Obras Sociales posibilitando la libre elección de agente de seguro por parte de los usuarios entre las Obras Sociales Sindicales; antes de estas medidas, los asalariados eran clientes cautivos de la obra social de su gremio, incluso aunque esa persona no estuviera afiliada a ese sindicato. Con todo, la desregulación no fue completa, ya que la libertad de elección quedó reducida a la posibilidad de optar exclusivamente entre obras sociales de origen sindical; las empresas privadas prestadoras de salud no tenían la posibilidad de competir, salvo indirectamente, actuando como proveedoras de las entidades gremiales.

Creación de la Superintendencia de Servicios de Salud (Salud).

A través del decreto 1615/96 se fusionaron la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), creada por la Ley Nº 23661, el Instituto Nacional de obras sociales (INOS), creado por la Ley Nº 18610, y la Dirección Nacional de obras sociales (DINOS), creada por la Ley Nº 23660, para constituir la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud), como organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional, en jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción social, con personería jurídica y un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera. La SSSalud es un organismo de regulación y control de los agentes que integran el Sistema Nacional del Seguro de Salud y las obras sociales nacionales; sólo ellas o las que adhieran al sistema establecido por las Leyes Nº 23660 y Nº 23661 forman parte del Sistema que regula la Superintendencia de Servicios de Salud.

Se autorizan Planes Complementarios (Planes superadores del PMO).

La SSSalud autorizó mediante resolución 195 de 1.998 que las Obras Sociales además de la obligación legal de satisfacer el Programa Médico Obligatorio (PMO), pueden ofrecer a los beneficiarios planes complementarios para lo cual están habilitadas a recibir aportes y contribuciones adicionales, siempre y cuando estos sean aprobados previamente por esta entidad y se suscriba un convenio entre el beneficiario y la Obra Social cuando la relación se construya sobre planes superadores del PMO. El pago adicional que se pudiera establecer en el contrato entre la Obra Social y el Beneficiario para el plan superador del PMO elegido, deberá ser percibido por el Agente del Seguro de Salud, quien deberá destinar como mínimo el 80% de sus recursos brutos, deducidos los aportes al Fondo Solidario de Redistribución, a la prestación de los Servicios de Salud establecidos en dicho convenio. Las Obras Sociales firmaron cerca de 150 contratos de concesión y gerenciamiento con Empresas de Medicina prepaga delegando la responsabilidad de la asistencia médica de sus beneficiarios estableciendo para ello un pago mensual per cápita; de este modo, las prepagas entraron a competir de manera indirecta en el sistema de las obras sociales, porque si bien los afiliados al sistema solidario no están autorizados a elegir una prepaga sí pueden cambiar de obra social, y en forma indirecta amplian su porción en un mercado que a simple vista continuaba “cerrado”; desde entonces, prácticamente la totalidad de los planes superadores son ofrecidos a los beneficiarios de las OS por las propias prepagas, que cobran un plus por el costo de ese plan (a lo que se suma el aporte del beneficiario), otorgan un carnet de afiliación al beneficiario, e incluso cobran los seguros de alta complejidad del Fondo de Redistribución a través de la propia obra social.

Competencia de las Obras Sociales por los usuarios.

En el año 2000 se presenta una modificación que amplía las entidades que pueden competir en este mercado, al establecerse que los beneficiarios del sistema pueden ejercer el derecho de opción entre cualquiera de las obras sociales indicadas en la Ley 23.660 exceptuando al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) y las obras sociales del personal civil y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo ámbito; también pueden elegir entre cualquiera de las Entidades que se hubieran adherido al Sistema de la Ley Nº 23.661 y las Entidades que tengan por objeto específico la prestación de servicios de salud de conformidad con la normativa dada por la Superintendencia de Servicios de Salud, las que deben adicionar a su denominación la expresión "Agente Adherido al Sistema Nacional del Seguro de Salud"; esto último permite a las empresas de convenio, a las entidades de medicina prepagada y a las cooperativas que adhieran participar de este mercado (la Ley original permite a las mutuales esta función).

La crisis del sistema del Seguro y de las Obras Sociales.

La crisis económica y financiera que eclosionó a fines de 2001 en el País, derivó en un aumento de la pobreza y en una parálisis productiva que generó una crisis fiscal, social y política que afectaron la financiación del sistema de salud al disminuir los recaudos del mismo por el desempleo generado (disminuyendo el número de afiliados a las Obras Sociales) y la caída de los salarios; las Obras Sociales eran noticia porque tenían servicios cortados y las farmacias publicaban que no atendían a determinadas obras sociales, correspondiendo el financiamiento de la salud al bolsillo del trabajador y su familia. El gobierno adoptó el decreto 486/02 por el cual se estableció la emergencia sanitaria nacional y se tomaron una serie de medidas para facilitar el acceso a los medicamentos de la población más pobre y rediseño el Plan Médico Obligatorio junto a un plan de salvamento de las Obras Sociales, incluyendo la de os Pensionados y Jubilados (PAMI) que estaba al borde de la quiebra afectando la atención de sus usuarios.

Desde que asumió el presidente Kirchner, el 25 de mayo de 2003, se logró un proceso de financiamiento, producto de la inclusión de más de un millón de argentinos al mercado laboral formal, con un incremento en la recaudación y la posibilidad que 3 millones de argentinos estuvieran dentro de la seguridad social en el rubro de salud; lo anterior y el aumento salarial conllevó una mejor recaudación para las Obras Sociales que lo volcaron en prestaciones médico asistenciales, permitiendo a las obras sociales hoy pudieran salir del quebranto y que actualmente estén dando servicios plenos.

Situación actual (marzo 2007).

Al 30 de diciembre de 2006, este sistema contaba con 15.501.655 beneficiarios, entre afiliados titulares (9.547.235) y su grupo familiar primario (5.954.420), distribuidas en casi trescientas entidades de distinta magnitud e importancia así: el 68.9% estaba en OS sindicales, 18.5% en OS Estatales, el 6.2% en OS de personal de dirección y el restante 6,4% en OS de otra naturaleza. El sistema tiene una recaudación anual de 7.000 millones de pesos; como resultado de la desregularización implementada en 1998 (libre elección de Obra Social), la mayoría de los afiliados con ingresos medios y altos abandonó las obras sociales de origen, lo que produjo un agujero en las cajas de las obras sociales chicas y un excedente a favor de las más poderosas, que “asociadas”, en algunos casos, con empresas de medicina prepaga acapararon los aportes de los asalariados más jóvenes y con los sueldos más altos.

El gobierno pretende estimular que el asalariado se mantenga fiel o vuelva a la obra social de pertenencia o de origen, que es la obra social que tiene que ver con su actividad, tratando de que los salarios altos queden en dicha obra social, porque son los que garantizan que un aporte mayor pueda subsidiar a un aporte menor; en ese sentido busca fijar un período de sólo tres meses en determinada época del año para optar el cambio por cualquier obra social, mientras que la posibilidad de volver a la obra social de origen (la que es asignada por la actividad del empleado) quedará abierta permanentemente en cualquier época del año; actualmente es posible el traspaso una vez cada 12 meses y en cualquier momento del año. Los críticos de este proyecto del gobierno señalan que tras el mismo están los dirigentes de la GCT, que buscan condicionar un pacto con el gobierno nacional a cambio de limitar sus demandas salariales a un porcentaje que las autoridades consideren lógico y que no actúe como disparador de una carrera entre precios y salarios a cambio de esta prebenda y advierten que su avance implicaría un grave perjuicio a los asalariados, que volverían a estar condenados a ser clientes cautivos de la obra social de un gremio, además de generarse una fuerte caída en los niveles de competitividad y calidad de las prestaciones. Sobre un total de Obras Sociales, excluyendo el PAMI, las primeras 20 OS del ranking nuclean el 65,7% de los beneficiarios totales, y entre ellas las 10 primeras entidades absorben el 51, 52% de la población total

El aporte a las obras sociales es del 9% (3% del salario es aportado por los empleados y 6% por los empleadores). Hasta ahora, por los salarios altos las empresas pagaban un tope: el 6% de $ 4.800; para lograr un mayor financiamiento para las obras sociales, el gobierno incrementará, a partir de abril, este tope pasará a $ 6.000. El aporte personal seguirá sin cambios para evitar una reducción salarial.

Fuentes:
Tovar Federico. Breve historia de la prestación del servicio de salud en la Argentina.. 23 agosto 2001.
Las Obras Sociales; En: http://www.oscom.com.ar/os_old/www/home.htm
Mario Roitter, Inés González Bombal; Estudios sobre el Sector sin fines de lucro en la Argentina, Buenos Aires; Cedes/ Johns Hopkins University; 2000.
Carlos H. Acuña; Mariana Chudnovsky. El sistema de salud en argentina. Documento 60 Marzo 2002.

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