Argentina: Historia de las Obras Sociales (I)

Si bien las Obras Sociales pueden considerarse como asociaciones, su inclusión dentro del sector de economía solidaria no deja de ser un tema debatible debido al particular desarrollo de estas organizaciones, específicamente por su estrecha relación con los sindicatos y la obligatoriedad de la afiliación; por esta razón se pueden considerar como casos híbridos, teniendo en cuenta su rol esencial en la provisión de servicios de salud para amplios sectores de la población, su clara ausencia de fines lucrativos y los actuales procesos de desregulación que definirán su futuro y definitivo estatus.

La solidaridad y el mutualismo en las primeras organizaciones sindicales y de colectividades.

Las obras sociales sindicales (OSS) tienen su origen más remoto en la gestión solidaria de las primeras agrupaciones gremiales. Las organizaciones obreras más antiguas, como la Sociedad Tipográfica Bonaerense que data de 1857, privilegiaban las necesidades del sector especialmente en lo atinente a mejores condiciones de trabajo; estas entidades también activaban mecanismos coyunturales para recaudar fondos destinados a cubrir las necesidades de los trabajadores que sufrieran la pérdida del empleo o fueran encarcelados por su actividad sindical, como rifas, bailes, colectas o se aventuraban en empresas como la de la fábrica de cigarrillos de la Unión General de Trabajadores. El sentido solidario también se observa bajo la forma de préstamos de la Central a distintos sindicatos y también préstamos entre sindicatos, tal como figura en los libros de actas y copiadores de notas.

La migración masiva ultramarina de finales del siglo XIX modificó la conformación de los cuadros proletarios; los obreros europeos consolidaron la institución del sindicato como órgano propio de los trabajadores en oposición a los "órganos de dominación burgueses", incluidos los partidos políticos, y también trajeron consigo las mutuales y las sociedades de socorros mutuos a nivel de sus colectividades locales, que ponían el acento en la cobertura sanitaria para salvar las deficiencias del sistema hospitalario argentino, sobrepasado por el crecimiento poblacional y la ausencia de proyectos superadores de la situación; por lo tanto fue natural que tales estructuras quedaran estrechamente relacionadas con las nuevas asociaciones sindicales, que incluían un gran número de cotizantes de aquel origen. La ideología de la solidaridad y el colectivismo motorizaba estas organizaciones y los comunes denominadores y afinidades definieron una acción paralela e integrada de sindicatos y mutuales.

El hospital de los trabajadores en el modelo ferroviario.

La Unión Ferroviaria (UF) fue la primera gran organización sindical en desarrollar la acción mutualista manejando desde 1919 su propia Caja de Jubilaciones (Ley 10650); cuatro años después también crearía el Hogar Ferroviario (Ley 11173), entidad complementaria que otorgaba préstamos destinados a la adquisición o construcción de viviendas. Lo distintivo de esta norma es que establecía una retención de aportes de los asociados por parte de las patronales ferroviarias para su derivación posterior al gremio, transformando sustancialmente la modalidad recaudadora de la primera etapa del sindicalismo, tan irregular como deficiente en la percepción de las cotizaciones.

El papel relevante de la UF en el conjunto del sindicalismo surge también del hecho que sus representantes eran mayoría en el Comité Nacional Sindical de la CGT creada en septiembre de 1930. Más adelante, en 1935, la Comisión Mixta Ferroviaria, integrada por la UF y por el gremio de los maquinistas La Fraternidad, acordaron la instalación de un hospital destinado a sus afiliados, el que fue inaugurado en 1940 con el nombre de Hospital Ferroviario (Cerraría sus puertas en 1999); posteriormente, también se habilitaron consultorios externos para casos de urgencia en Rosario, mediante acuerdos con el Hospital Italiano de esa ciudad, mientras que la cirugía e internaciones estaban a cargo del HF de Buenos Aires y mediante convenios con clínicas privadas los casos pulmonares se derivaban a Córdoba mientras se gestionaba la entidad propia.

Influencia de las Obras Sociales Sindicales en el Gobierno.

La conducción militar del golpe de Estado realizado en junio de 1943 incursionó en áreas que hasta ese momento no habían sido consideradas de envergadura por los sectores dominantes; el ineficiente Departamento Nacional del Trabajo (creado en 1907) fue reemplazado por la Secretaría de Trabajo y Previsión(STP) en noviembre de ese año, quedando a cargo del Coronel Juan Domingo Perón, que incorporó rápidamente a su ideario el enfoque de los gremialistas históricos sobre las Obras Sociales, luego del contacto que desarrolló con estos, principalmente la Confederación de Empleados de Comercio y la UF, para obtener el apoyo popular que el régimen reaccionario requería; estos gremios acompañaron sin complejos entre 1943 y 1945 el desarrollo de la gestión del Coronel Perón.

La medida más destacada del período en este campo fue la creación de la Comisión de Servicio Social (Decreto 30655/44), encargada de "propulsar la implementación de servicios sociales en los establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas" y reconocida como el acto fundacional de las Obras Sociales; los beneficios que debían brindarse a través de tales servicios eran: atención médica gratuita, atención farmacéutica al precio de costo, suministro de artículos de alimentación, de vestir, y de uso indispensable para el hogar a precio de costo; la empresa debía prestar tales servicios "como mínimo", aunque también se consideraba la posibilidad de que fuera la organización mutualista o cooperativa la que sustituyera a la empresa. El Decreto 23852 de octubre de 1945, que organizó las Asociaciones Profesionales de Trabajadores, creadas para atender las necesidades de atención médica para sectores determinados como la Policía, las Fuerzas Armadas y también los Ferroviarios (a diferencia de las mutuales, estas organizaciones obtienen su financiamiento de un importante aporte estatal, además del proveniente de los aportes de sus beneficiarios), permitieron a los gremios comenzar a desarrollar obras y servicios con destino a sus afiliados; la independencia y autonomía en el manejo de los recursos posibilitaron un impresionante crecimiento y fortalecieron definitivamente la economía sindical, colocando a los gremios en una posición sin precedentes en lo relacionado no solamente con la dinámica tradicional sino con la nueva instancia de participación gravitante en la definición de políticas de alcance nacional.

Expansión de las OS en un sistema de salud asistencialista.

En junio de 1946 Perón asumió la presidencia de la Nación, alentando desde entonces la expansión del esquema de obras sociales; sin embargo, la adopción del seguro social como estrategia hegemónica de protección de la salud de la población solo se consolida con la caída de Perón. Como muy bien afirma Angel Jankilevich:

“Es importante señalar, por las distorsiones que ha sufrido este tema, que bajo las dos primeras presidencias de Perón, el modelo de Obras Sociales no constituye la fuente principal de financiamiento del sistema de salud, ni tuvo las características que lo distinguieron a partir de 1970. Por el contrario, todo el sistema sanitario y de seguridad social reposaba en el propio estado nacional y era financiado por éste con rentas generales[1]”. El mismo autor continúa luego... “En realidad, la seguridad social obligatoria y organizada por rama de actividad con fuerte concentración en las dirigencias sindicales nacionales nace en 1970 y se desarrolla sobre todo con las sucesivas administraciones militares que gobernaron el país hasta 1983, paradójicamente con el peronismo proscripto[2]”

Las décadas del ‘60 y ‘70 fueron las de expansión del sistema de Obras Sociales, como resultado de las políticas de pleno empleo, el auge del sindicalismo como expresión política de la clase trabajadora y la vigencia de la Ley 18.610 de 1.970, la cual les dio un marco legal. La necesidad de las autoridades de concertar con las organizaciones sindicales les permitió conseguir muchas ventajas, entre ellas una abundante y fluida financiación que se volcó, en alguna medida, en la atención de salud de sus afiliados obteniendo un nivel de servicios bastante satisfactorio a la población laboral en relación de dependencia y su núcleo familiar primario, constituyendo, de hecho, un seguro nacional, fragmentado en grupos de administración sindical. Desde el punto de vista del número de entidades, las Obras Sociales Sindicales (OSS) siempre representaron una parte claramente mayoritaria del total (entre el 70% y el 80%). Desde el punto de vista del número de beneficiarios, la importancia de las OSS creció rápidamente, como resultado del nuevo concepto aplicado: a comienzos de los años 70' ya cubrían cerca de 6 millones de beneficiarios, equivaliendo al 53% del total de afiliados.

Fin de la primera parte: Historia de las Obras Sociales.

En el siguiente post, se tratará sobre la creación del sistema de obras sociales y del sistema nacional del seguro de salud, y la manera como se han desempeñado las OS desde los años 70' hasta nuestros días.

Fuentes de este post:
Breve historia de la prestación del servicio de salud en la Argentina. Federico Tovar. 23 agosto 2001.
Las Obras Sociales; En: http://www.oscom.com.ar/os_old/www/home.htm
Mario Roitter, Inés González Bombal; Estudios sobre el Sector sin fines de lucro en la Argentina, Buenos Aires; Cedes/ Johns Hopkins University; 2000.

[1] JANKILEVICH, Angel. Hospital y Comunidad, de la Colonia a la Independencia y de la Constitución a la república corporativa. Buenos Aires. 1999. edición del autor. Página 256.
[2] Ibidem

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