miércoles, enero 31, 2007

España: El Mutualismo Administrativo

Para buscar los antecedentes del mutualismo hay que retrotraerse al siglo XVIII, época en la que el régimen de previsión para los funcionarios tiene sus primeras manifestaciones. En el año 1835 se adopta por primera vez el principio de “estatificación” y las pensiones pasivas comienzan a contemplarse en los presupuestos del Ministerio de Hacienda y en la Tesorería General. Pero no es hasta los años veinte del pasado siglo cuando comienzan a proliferar buen número de entidades de carácter asistencial, bajo diversos títulos como montepíos, mutualidades y otras denominaciones.

Con el paso del tiempo estas entidades siguen creciendo en paralelo a las necesidades de protección familiar y sanitaria de los trabajadores. Así, en el año 1975 había en España un total de 65, que agrupaban, entre otros, a 300.000 funcionarios de diferentes colectivos. Estas mutualidades tenían sus propias normas, con diversos rangos y requisitos diferentes en lo que se refiere a las prestaciones a los beneficiarios. De esta forma, mientras unas disponían de unas coberturas suficientes otras apenas daban respuesta a las necesidades más básicas. La ausencia de una regulación clara al respecto provocaba también que se produjese una importante desigualdad en cuanto a las aportaciones de los mutualistas. Sí destacaba, en cambio, un rasgo común en todas ellas: se habían constituido para paliar las carencias del sistema de Seguridad Social de los funcionarios y es que, aunque hoy sea difícil de imaginar, por aquellos años algo tan común como el simple riesgo de enfermedad no estaba cubierto para los empleados públicos. La elevada tasa de inflación que tuvo que soportar España, por efecto de la primera crisis del petróleo, abocó a la desaparición de la mayor parte de ellas.

Existía pues un grave problema sanitario y administrativo con respecto a estos trabajadores, razón por lo cual en el año 1975 se crea el Régimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios del Estado que hacen parte del Gobierno y de la administración de Justicia en el ámbito nacional y de las Fuerzas militares, así como de los beneficiarios de los anteriores. Para operativizar esta protección se crearon tres Mutuales de Funcionarios, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cada una de ellas adscrita al Ministerio del cual hace parte el personal; los funcionarios se vinculan a estas entidades y adquieren la condición de mutualistas, lo que les da derecho a gozar –entre otros servicios- de la asistencia sanitaria y farmacéutica conforme a lo establecido en sus leyes reguladoras.

Los principios que definen el Mutualismo Administrativo son igualdad en la asistencia, y participación de los mutualistas en la dirección del organismo, a través del Consejo General, la Comisión Permanente de dicho Consejo y las Comisiones Provinciales; la participación se realiza por medio de sus representantes sindicales y las decisiones las adopta la Dirección General, que asume las competencias de coordinación, gestión e inspección de las actividades. Otros principios característicos de las Mutuales son la calidad en la asistencia y la libertad de elección, ya que los mutualistas pueden elegir tanto la entidad prestataria como los médicos y hospitales de su preferencia. Para ello llega a acuerdos con las entidades, establece las reglas del sistema, controla la calidad de la asistencia, actúa de intermediaria en los conflictos entre mutualistas y entidades y gestiona directamente otras prestaciones.

Las Mutuales mencionadas son:
La Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, MUFACE, creada en 1976, está adscrita al Ministerio de Administraciones Públicas a través de la Secretaría de Estado para la Administración Pública que gestiona el Régimen Especial obligatorio de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.

  • El Instituto Social de las Fuerzas Armadas, ISFAS, creado en 1978, está adscrita al Ministerio de Defensa a través de la Subsecretaría de Defensa que gestiona el Régimen Especial obligatorio de Seguridad Social del personal encuadrado en las Fuerzas Armadas.
  • La Mutualidad General Judicial, MUGEJU, creada en 1978, está adscrita al Ministerio de Justicia a través de la Secretaría de Estado de Justicia que gestiona el Régimen Especial obligatorio de Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración de Justicia.
En septiembre de 2005 el número total de titulares y beneficiarios de las Mutuales se elevaba a 2.120.088 personas. De esta cifra, 1.584.908 corresponden a MUFACE (74,8% del total), 447.273 a ISFAS (21,1%) y los restantes 87.907 a MUGEJU (4,15% del total).

Para garantizar la atención asistencial a los mutualistas (El plan de servicios de salud está homologado con el del Régimen General) MUFACE, ISFAS y MUGEJU mantienen convenios con entidades de seguro privado y con el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) para ofrecer a sus mutualistas esta alternativa dentro del seguro obligatorio; esta característica configura un mercado propio con las siguientes características:


  • La relación entre las mutualidades y las aseguradoras se basa en los convenios que ambas suscriben sobre la base de una prima fija por persona establecida por la mutualidad, independientemente del lugar de residencia del mutualista.
  • Cualquier compañía de seguros puede solicitar su adhesión al convenio siempre que cumpla los requisitos establecidos en las Resoluciones en vigor, que básicamente se refieren a la autorización como entidad de seguros en la modalidad de asistencia sanitaria en todo el territorio nacional y a la disponibilidad de delegaciones propias o subconvenios con otras entidades en todas las provincias.
  • Los convenios se establecen por un año con posibilidad de prórroga en los dos años sucesivos.
  • La cotización, lo mismo que la afiliación, es obligatoria para los mutualistas.
  • El mutualista puede, durante el primer mes de cada año, cambiar de entidad libremente y sin coste, sea el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) o sea una de las compañías privadas concertadas.
  • La demanda de estos servicios por el mutualista no se orienta por el precio (Con independencia de la entidad concertada elegida, el coste para el funcionario es exactamente el mismo: para el año 2005 las cuotas mensuales de cotización de los funcionarios a MUFACE, ISFAS y MUGEJU corresponden al 1,69% del haber regulador que en cada momento esté establecido a efectos de cotización de Derechos Pasivos), sino fundamentalmente por la proximidad y por la calidad percibida de los servicios, tanto del cuadro de facultativos como de los centros hospitalarios concertados.
Las anteriores características tienen una importante implicación para la delimitación del mercado de servicios: a diferencia de lo que ocurre en el mercado de los seguros voluntarios de asistencia sanitaria, en el cual la sanidad pública puede considerarse un condicionante de la demanda, o bien un factor limitador del poder de mercado, pero no un competidor propiamente dicho; en el mercado del seguro de asistencia sanitaria concertado la sanidad pública sí debe ser considerada un competidor más; de hecho, en septiembre de 2005 el 15,81% de los mutualistas estaban adscritos a la Sanidad Pública (Seguridad Social o Sanidad Militar), dándose incluso el caso de Comunidades Autónomas como Navarra (41,91% de los mutualistas) o Asturias (37,44%) donde la Seguridad Social es la primera entidad concertada por número de titulares y beneficiarios.

En el año 2005, además del Concierto con el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería de la Seguridad Social, existen conciertos con 9 entidades privadas: Adeslas, Aegon, Asisa, Caser, Dkv Seguros, Groupama, Igualatorio Médico Quirúrgico Colegial de Santander, La Equitativa de Madrid y Mapfre Caja Salud (Nótese que Sanitas no está presente en el mercado de seguros de asistencia sanitaria concertada). El 79 % de este mercado de los funcionarios públicos se concentraba principalmente en 2 entidades, Asisa con un 39,1% y Adeslas con el 36,9%.

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